2月22日，環(huán)保部發(fā)函明確：“未批先建”兩年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。2月24日，環(huán)保部又發(fā)文明確“未批先建”違法行為定義，要求對“未批先建”項目拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰（平整場(chǎng)地等不屬于開(kāi)工建設）。詳情如下：
《關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》
各省、自治區、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會(huì )城市環(huán)境保護局：
新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法施行以來(lái)，關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價(jià)法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續辦理環(huán)境影響評價(jià)手續等方面，實(shí)踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現就有關(guān)法律法規的適用問(wèn)題提出以下意見(jiàn)。
一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用
?。ㄒ唬┫嚓P(guān)法律規定
2002年公布的原環(huán)境影響評價(jià)法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規定：
“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
“建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設單位擅自開(kāi)工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準，擅自開(kāi)工建設的，由負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”
2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
通過(guò)以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法取消了“限期補辦手續”的要求。
?。ǘ┓蛇m用
關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于 （2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復函 》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實(shí)施前己經(jīng)擅自開(kāi)工建設的適用”作出相關(guān)解釋?zhuān)F針對實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，進(jìn)一步提出補充意見(jiàn)如下：
1．建設項目于2015年1月1日后開(kāi)工建設，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規定進(jìn)行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。
2．建設項目于2016年9月1日后開(kāi)工建設，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條的規定進(jìn)行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。
二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
?。ㄒ唬┫嚓P(guān)法律規定
行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
?。ǘ┳匪萜谙薜钠鹚銜r(shí)間
根據上述法律規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的，環(huán)保部門(mén)應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予行政處罰。
?。ㄈ┻`反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的行政處罰
1．建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的，應當分別依法作出相應處罰
對建設項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )2007年3月21日作出的《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》（法工委復［2007］2號）規定：“關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻己建成建設項目，同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”
據此，建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。
2．對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響
建設項目違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
?。ㄋ模┢渌`法行為的行政處罰
建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標準排污，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門(mén)應當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。
三、關(guān)于建設單位可否主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批
?。ㄒ唬┬颅h(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批
對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價(jià)法（2002年）第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容；2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價(jià)法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批。
?。ǘ┙ㄔO單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的，有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理。
因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門(mén)依據新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現而未予行政處罰的，建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的，有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：
1．對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法作出批準決定。
2．對不符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。
建設單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗收制度、超過(guò)污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。
我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見(jiàn)不一致的，以本意見(jiàn)為準。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續性問(wèn)題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關(guān)于<環(huán)境影響評價(jià)法>第三十一條法律適用問(wèn)題的復函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時(shí)廢止。
環(huán)境保護部
2018年2月22日
《關(guān)于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》
各省、自治區、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局：
為加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作，根據《關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函【2018】31號），現就有關(guān)事項通知如下：
一、“未批先建”違法行為是指，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)（表），或者未按照環(huán)境影響評價(jià)法第二十四條的規定重新報批或者重新審核環(huán)境影響報告書(shū)（表），擅自開(kāi)工建設的違法行為，以及建設項目環(huán)境影響報告書(shū)（表）未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設單位擅自開(kāi)工建設的違法行為。
除火電、水電和電網(wǎng)項目外，建設項目開(kāi)工建設是指，建設項目的永久性工程正式破土開(kāi)槽開(kāi)始施工，在此以前的準備工作，如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開(kāi)工建設。
火電項目開(kāi)工建設是指，主廠(chǎng)房基礎墊層澆筑第一方混凝土。電網(wǎng)項目中變電工程和線(xiàn)路工程開(kāi)工建設是指，主體工程基礎開(kāi)挖和線(xiàn)路基礎開(kāi)挖。水電項目籌建及準備期相關(guān)工程按照《關(guān)于進(jìn)一步加強水電建設環(huán)境保護工作的通知》（環(huán)辦[2012]4號）執行。
二、各級環(huán)境保護部門(mén)要按照“屬地管理”原則，對“未批先建”建設項目進(jìn)行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰。
?。ㄒ唬┙ㄔO項目于2015年1月1日新《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護法》）施行后開(kāi)工建設，或者2015年1月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，應當適用新《環(huán)境保護法》第六十一條規定進(jìn)行處罰。
?。ǘ┙ㄔO項目于2016年9月1日新《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境影響評價(jià)法》）施行后開(kāi)工建設，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，應當適用新《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條的規定進(jìn)行處罰。
?。ㄈ┙ㄔO單位同時(shí)存在違反環(huán)境保護設施“三同時(shí)”和竣工環(huán)保驗收制度等違法行為的,應當依法分別予以處罰。
?。ㄋ模?ldquo;未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的,依法不予行政處罰。
三、環(huán)保部門(mén)應當按照本通知第一條、第二條規定對“未批先建”等違法行為作出處罰,建設單位主動(dòng)報批環(huán)境影響報告書(shū)（表）的，有審批權的環(huán)保部門(mén)應當受理,并根據技術(shù)評估和審查結論分別作出相應處理：
?。ㄒ唬Ψ檄h(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法作出批準決定，并出具審批文件。
?。ǘΥ嬖凇督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門(mén)依法不予批準該項目環(huán)境影響報告書(shū)（表），并可以依法責令恢復原狀。
四、各級環(huán)保部門(mén)要按照《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)境影響評價(jià)管理的通知》（環(huán)環(huán)評〔2016）150號）要求,在建設項目環(huán)境影響報告書(shū)（表）審批工作中嚴格落實(shí)項目環(huán)評審批與規劃環(huán)評、現有項目環(huán)境管理、區域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機制，更好地發(fā)揮環(huán)評制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用,加快改善環(huán)境質(zhì)量,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
五、各級環(huán)保部門(mén)要督促“未批先建”建設項目依法履行環(huán)境影響評價(jià)手續。依法需申請排污許可證的“未批先建”建設項目，應當依據國家有關(guān)環(huán)保法律法規和《排污許可管理辦法》（試行）》的規定，在規定時(shí)限內完成環(huán)評報批手續。通過(guò)依法查處“未批先建”違法行為，依法受理和審查“未批先建”建設項目環(huán)評手續，將所有建設項目依法納入環(huán)境管理，為實(shí)現排污許可證“核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，規范一個(gè)行業(yè)”提供保障。
各地在執行過(guò)程中如遇到問(wèn)題，請及時(shí)向我部反饋。
聯(lián)系方式：環(huán)境保護部環(huán)境影響評價(jià)司，（010）665546419
環(huán)境保護部辦公廳
2018年2月24日
更多精彩！歡迎掃描下方二維碼關(guān)注中國粉體技術(shù)網(wǎng)官方微信（粉體技術(shù)網(wǎng)）
|
